באילו גבולות יכול השופט לערער על צעד משמעתי?

(של פרנצ'סקו פמלי)
02 / 05 / 22

כמעט מדי יום, בהפעלת הפעילות המקצועית שלנו, אנו מוצאים את עצמנו עומדים בפני צעדים משמעתיים שמטיל המינהל הציבורי נגד אנשי צבא. אבל מתי באמת ניתן לערער בהצלחה על סנקציה משמעתית? באילו מקרים ובאילו גבולות יכול השופט המינהלי, לאחר שהערעור ההיררכי הוגש ללא הצלחה, לקבל ערעור על מעשים מסוג זה? הבה ננסה לענות על שאלות אלו.

נקודת המוצא: שיקול הדעת של המינהל הציבורי

נקודת המוצא מבוססת בהתבוננות בעובדה שהמינהל הציבורי נהנה משיקול דעת רחב, גם בעניין הסנקציות המשמעתיות. ב-Cons האחרונות מאוד. מדינה, מדור II, 21 במרץ 2022, נ. 2001, אנו קוראים בעניין זה, המאשרים את הנאמר, כי "מקובל בפסיקה כי הערכות הגורמים המנהליים בהליך המשמעתי מתאפיינות בשיקול דעת רחב, גם בכל הנוגע לרלוונטיות ההתנהגות לצורך הטלת סנקציה ספציפית, שכן ההערכה ביחס לחומרת מהעובדות המואשמות ביחס להחלת סנקציה משמעתית מהווה ביטוי לשיקול דעת מנהלי ". במילים אחרות, על המינהל להעריך את העובדות כדי לקבוע האם ובאיזו מידה צפוי האדם הנוגע לעונש. וכי שיקול הדעת שממנו נהנה המינהל הציבורי בעניין זה רלוונטי הוא עובדה המעוגנת כיום כל העת בפסיקה מגובשת (ראה בין היתר מדינת קונס. סעיף ד', 18 בפברואר 2016, מס' 652; מדינת קונס. סעיף ד', 15 במרץ 2012, מס' 1452; מועצת המדינה, סעיף ד', 31 באוקטובר 2012, מס' 5582). יתרה מכך, אותה פסיקה חזרה על כך "על המינהל בעת עריכת הוראת העיצום לקבוע את הקשר בין ההפרה לעובדה, המקבלת רלוונטיות משמעתית על בסיס הערכה של שיקול דעת רחב, שכן יש לה שיקול דעת רחב בהערכה עצמאית של המשמעת השונות. השערות" (מועצת המדינה, סעיף ב', 23 בנובמבר 2020, מס' 7336; מועצת המדינה, סעיף ב', 8 באוקטובר 2020, מס' 5969, מועצת המדינה, סעיף ב', 15 במאי 2020, מס' 3112).

גבולות הביקורת השיפוטית במונחים של סנקציות משמעתיות

בהתחשב הן בהיקף והן ברלוונטיות של שיקול הדעת של המינהל הציבורי בכל הנוגע לסנקציות משמעתיות, עולה בבירור כי הביקורת השיפוטית בנושא הינה מצומצמת ותוחלת ביותר. מובן, קודם כל, שוועדת המשמעת (או בכל מקרה כל גוף המחזיק בסמכות משמעת) "מביעה פסק דין שלא ניתן לפקפק בו לגופו": השופט המינהלי, כלומר, הוא אינו יכול להכריע על מידת ההתאמה או הנוחות או אחרת של ההוראה, אלא רק על הלגיטימיות שלה (מועצת המדינה, סעיף ד', 4 באוקטובר 2018, נ' 5700; מועצת המדינה, סעיף ב', 15 במאי 2020, מס' 3112). הבקרה המתבצעת במשפט מוגבלת אפוא לאימות עמידה על ידי המינהל הנוהל עם מה שנקרא גבולות חיצוניים שיקול דעת מנהלי.

מכאן נובע כי ניתן לערער על הפעלת הסמכות המשמעתית רק במשפט "במקרה של חוסר הגיון וחוסר סבירות גלוי, חוסר מידתיות ברור והטעיה של העובדות" (מועצת המדינה, סעיף ד', 28 באוקטובר 2019, מס' 7335; מועצת המדינה, סעיף ד', סעיף ד', 22 במרץ 2017, מס' 1302; מועצת המדינה, סעיף ג', 31 במאי 2019, מס' 3652). בנוסף לכך, סמכותו של השופט לוודא עמידה, על ידי הגוף המחזיק בסמכות המשמעת, בכל התנאים והדרישות המסמנים את ההליך היחסי, נותרת כמובן ללא פגע. כך, כדוגמה בלבד, "לפי פסיקה מתמדת, (...) נגד איש צבא יש להקדים לכל סנקציה משמעתית ערעור על האישומים אשר חייבת להיות מדויקת ותואמת בכל הנוגע לעיתוי ודרכי ביצוע ההליך המשמעתי, בהעדר שהצעד המשמעתי חייב להיחשב בלתי לגיטימי" (ex multis, ראה TAR Lazio Rome, Section I, 5 October 2009, no. 9734). כמו כן, ייבחן המועד בו ניתן לפתוח בהליך העיצום, העובר מההערכות המקדמיות ועד להודעה על התנגדות האישומים לנאשם, הקובע את תחילתו של ההליך (ת"ר פריולי - ונציה). ג'וליה, 26 במאי 2003, מס' 188).

מסקנות

בתום בחינה קצרה זו של עניין המגבלות המוטלות על השופט בבדיקת הלגיטימיות על אמצעי משמעת, נראה שיש להדגיש לפחות שני נתונים.

בראש ובראשונה, כדאי לחזור ולהדגיש (והשאלה תהיה נושא לתרומה מובהקת וספציפית) השופט יוכל לדעת את הלגיטימיות של צעד משמעתי רק בתוצאה (ברור שלילי) הניסוי של ערעור היררכי. הפרופיל מאושר, בין היתר, בהתייחס ספציפית לסנקציות הגוף, באמנות. 1363, פסקה 2, של הקוד הצבאי, צו חקיקה נ. 66/2010, לתשומת ליבו "על הגוף הסנקציות המשמעתיות, לא יתאפשר ערעור שיפוטי או ערעור חריג לנשיא הרפובליקה אם לא הוגש ערעור היררכי לפני או חלפו תשעים יום ממועד הצגת הערעור". הפסיקה, לעומת זאת, רואה את העיקרון החל בכלל, ולכן גם בהתייחס לסנקציות המדינה.

שנית ואחרונה חביבה, מבלי לפגוע באמור לעיל, לאחר שהתקיימו התנאים לקביעת תוקף וקבילה של פסק דין מנהלי - ויש לציין כי המערער לא יוכל להציע עילות קובלנה נוספות ומובדלות בבית המשפט מאלה שכבר גובשו בדרך מינהלית, וכתוצאה מכך הצורך הנראה להסתייע, במידת הצורך, כבר בערעור ההיררכי - , הביקורת של השופט, ככל הנראה מוגבלת לחסרונות הלגיטימיות בלבד, תוגבל עוד יותר לבחינת הפרות חריגות, ובעיקר מתייחסת, בנוסף לאי שמירה על תנאים ופרופילים פרוצדורליים, להשערות של חוסר סבירות וחוסר הגיון גלוי של המעשה, וכן לאימות עמידה בעקרון המידתיות הנדרשת בין ההפרה שבוצעה לכאורה לבין הסנקציה שהוטלה בפועל..

צילום: ארה"ב DoD