ההסכמה, זו שאבדה והחיפוש שלה

בין המחצית השנייה של יולי לתחילת אוגוסט, יותר משלושים בני אדם מתו (כולל שני חיילים מרוקאים ושני שוטרים הודים) בתקריות אלימות מאוד שפגעו באזרחים מהרפובליקה הדמוקרטית של קונגו (DRC) ו'קסדות כחולות' של MONUSCO ( Mission des Nations Unies pour la Stabilization au Congo). אזרחים מקומיים קראו לכוחות האו"ם לעזוב את המדינה ותקפו כמה מתקנים. האלימות והיקף האירועים, לעומת זאת, נותנים לנו לחשוד שמדובר בהרבה יותר מיוזמות ספונטניות ובלתי מתואמות. אירועים אלה מדגישים את המשברים העמוקים של קונצנזוס ולגיטימציה של פעולות אלה.

ל-MONUSCO - יש הסכמה חלשה של הממשלה לפעול ולהפעיל כוח, אך לא הצליחה לבנות לגיטימציה והסכמה בקרב אנשים רגילים, אלו המושפעים ביותר מסכסוך פנימי ובינלאומי שהחל מאז סיום משטרו של המרשל/הנשיא מובוטו ב 1997 ועדיין לא נפתר.

ממשלת קינשאסה ניסתה להתחיל את המשימה מאז 2010 והאו"ם החל למשוך את המשימה משנת 2020, בתוכנית שאמורה להימשך לאט, גם בהתחשב במצב הלא יציב במזרח המדינה העצומה. אנשי צבא מעורבים והמתקנים הלוגיסטיים-מבצעיים העצומים. מפגינים, בינתיים, טענו (ועדיין מאשרים) שהם רוצים שהאו"ם יעזוב כי הוא לא הצליח להגן על אזרחים ולהבטיח שלום.

כראיה לאקלים שנעשה מתוח מאוד לאחר התקריות, מחלקת האו"ם, שעומדת מול הפגנת מחאה שלווה של אזרחים, פתחה לעברם באש, נהרגו 2 ופצעו למעלה מתריסר. העובדה החמורה למדי הביכה את ניו יורק ונתנה כוח לבקשת ממשלת קינשאסה לזרז את סיום המשימה.

במציאות, MONUSCO, היורש של MONUC, שנפרסה מאז 1999, היא ישות בהתפתחות מתמשכת, לאחר ששינתה, אפילו במידה רבה את המנדט שלה במהלך השנים, תמיד עם אותה מטרה: לשתף פעולה עם השלטון המקומי, לתרום להגנה על האוכלוסייה האזרחית, להגן על פליטים מאלימות מצד קבוצות חמושות ממזרח, לפרק את האחרונים מנשקם (באמצעות ישות מיוחדת של המשימה, חטיבת התערבות כוח הוקמה בשנת 2017, אם כי לאחר היסוס רב), לשפר את הדיאלוג הפוליטי הפנימי.

הרבה מבטיחים מעט מאוד תוצאות

לנשיא פליקס טשיסקדי, שנבחר ב-2019, יש יחס מעורפל כלפי MONUSCO, כוחות הביטחון והצבא שלו אינם מסוגלים להתמודד עם איומים חיצוניים ופנימיים במזרח, ולכן הוא זקוק ל'קסדות הכחולות' אך רוצה לצמצם את נוכחותן במינימום ההכרחי. ויש לו בעיות גדולות של לגיטימציה פנימית, מה שהופך את הדיאלוג עם האו"ם לקשה עוד יותר, לא מוכן להופיע, אפילו בעקיפין, תמיכה במדיניות פנימית (ובחירות) מעורפלת.

בתחילת אוגוסט התכנסה מועצת הביטחון להתייעצויות לאחר התקריות ותת-המזכ"ל לפעולות השלום, הדיפלומט הצרפתי ז'אן פייר לקרויה, עדכן את המועצה על ביקורו בקינשאסה ב-28-29 ביולי, שם נפגש עם בכירים בקונגו. אנשי האו"ם במדינה. הפגישה, המבוקשת על ידי הודו, נערכה בעיצומה של מתיחות מוגברת בין DRC, רואנדה ואוגנדה, שהואשמה על ידי קינשאסה בפעילות עוינת באזור מזרח קיבו, הן באמצעות חדירת כוחות צבא סדירים, והן בתמיכה בקבוצות חמושות מקומיות. , גופים לא ברורים כמו ה-M23 ב-ADF (כוחות דמוקרטיים של הברית) המעורבים בניצול של אדמה נדירה, יהלומים ועוד שהאזור המזרחי עשיר מאוד בהם.

אבל היחסים בין האו"ם למדינות המארחות פגומים גם במקומות אחרים

במאלי, הקונצנזוס של הממשלה ל-MINUSMA (שליחות ייצוב משולבת רב-ממדית) חלש באותה מידה; ממשלת במקו קטעה את ההרשאה לסבב כוחות למשימה למשך חודש שלם והפעילה אותה מחדש באמצע אוגוסט, עם התוצאה הצפויה של האצת החזרת שאר הקבוצות של 'קסדות כחולות'. במקרה הגרמניים. הוא גם גירש את סגן דובר הנציגות (מיד לאחר התקריות ב-DRC, ממשלת קינשאסה עשתה זאת).

המשימה שהופעלה ב-2013, מ-2020, בעקבות הפיכה מפליגה במצוקה קשה, שהחונטה הצבאית הקרובה למוסקבה נסבלת יותר ויותר על ידי החונטה הצבאית הסמוכה למוסקבה, הצליחה לזרז את יציאתם של החיילים הצרפתיים של ה"ברכאן". המבצע, אלה של הנציגות הרב-לאומית האירופית 'טאקובה' ואלו של משימת ההדרכה של האיחוד האירופי, EUTM-Mali.

הדיון האחרון במועצת הביטחון של האו"ם על מנדט חידוש MINUSMA נתקע תחילה על חופש התנועה במדינה וכיצד לנהל את העלייה המדווחת בהפרות זכויות אדם לכאורה על ידי הכוחות המזוינים של מאלי ונוכחות קבלנים. רוסים מוואגנר. 'הקסדות הכחולות' במאלי פועלות היום בהקשר פוליטי שהמנדט שלהן אינו מתאים לו, עם תועלת פוחתת לאוכלוסייה האזרחית ועם סיכון גדול לעצמן: במשך שמונה שנים רצופות, MINUSMA הייתה הקטלנית ביותר בעולם בקרב פעולות האו"ם במונחים של נופלים בשורותיו הצבאיות. הפגנות ב-DRC מדגישות כיצד הסכמת האוכלוסיות, ולא רק המדינה, היא מרכזית לעבודה היעילה של פעולות שמירת השלום של האו"ם, בעוד המהומה סביב תנאי הפריסה של MINUSMA מדגישה כיצד נושאים פוליטיים, הפעלת כוח בלתי הולמת ובקונטקסטואלית. , להישאר במרכז הדיון כיצד להגות ולנהל פעולות שלום.

אם המדינות החברות באו"ם (אילו? ועל זה צריך לפתוח דיון רציני...) של האו"ם רוצות שמבצעי שמירת שלום רב-ממדיים ישרדו, עליהם לאשר פעולות שלום שיוצרות הסכמה ותמיכה בשלום ובנוכחותן ויעדים ברמות מרובות - כולל המדינה ואוכלוסיותיה - וניסוח מנדטים המעוגנים בתהליכים פוליטיים משמעותיים ותלויי הקשר המשיגים יעדים דיפלומטיים והומניטריים.

פעולות השלום של האומות המאוחדות הן הכלי העכשווי החשוב ביותר לניהול סכסוכים רב-צדדיים ברחבי העולם, והבחינו היסטורית מסוגים אחרים של התערבויות צבאיות על ידי דבקות בשלושה עקרונות יסוד כגון הסכמת הצדדים; ל'חוסר משוא פנים ואני 'שימוש מוגבל (והולם) בכוח.

MONUSCO ו-MINUSMA, כמו גם MINUSCA, משלחת האומות המאוחדות ברפובליקה המרכז אפריקאית (CAR), הן מבצעי שלום בקנה מידה גדול עם מנדטים לייצוב, הם אוספים את עיקר ה'קסדות הכחולות' הפרוסות ברחבי העולם, אך נמצאים ב- מרכז הלחצים הפנימיים והחיצוניים ההולכים וגדלים שגורמים לסופם, או במקרה הטוב, ליישובם מחדש, להציץ. בניגוד למשימות הישנות המתמקדות בשמירה על הסכמי שלום בין הצדדים הלוחמים, MONUSCO, MINUSMA ו-MINUSCA מופקדות כולן לסייע לממשלת המדינה להתמודד עם אתגרים פנימיים אלימים ולעמוד על מנהיגותן, המשקף את השינוי הדרמטי באופי הסכסוכים שהופיעו מאז. סוף המלחמה הקרה, שבה הסכסוכים השולטים הם פנים-מדינתיים לרעת הסכסוכים הבין-מדינתיים עד כה. במשימות אלו האו"ם מתערב במפורש לצד המדינה ושומרי השלום הואשמו בשימוש בכוח להגנה על סמכות המדינה, חסרת לגיטימציה. אבל פעולות שלום המבצעות פעולה צבאית התקפית (החלת פרק VII של מגילת האו"ם) מאתגרות את העקרונות של חוסר משוא פנים אל 'שימוש מוגבל בכוח, משאיר רק את קונסנסוס להבדיל בין פעולות האו"ם לבין סוגים אחרים של התערבויות צבאיות.

הסכמה היא המפתח

באופן מסורתי, קונצנזוס התבסס על אישור הממשלה המארחת, גם כאשר המדינה עצמה שניצלה על ידי פעולת האו"ם היא מפרה ידועה לשמצה של זכויות האדם (אך גם הכלכליות והחברתיות) של אוכלוסייתה.

בעוד MONUSCO עדיין פועלת היום בהסכמת ממשלת קונגו, ברור שהאוכלוסייה האזרחית אינה אוהדת במיוחד את נוכחותן של 'הקסדות הכחולות', וזה מעל הכל באזור המזרחי הגועש, שבו עושר טבע עצום, אינטרסים של מדינות שכנות מייצרות את אזור הנפץ. המשימה לא הצליחה לטפל בבעיות האבטחה של אוכלוסיות אזרחיות במזרח ובמשך עשרות שנים (MONUC, המשימה שקדמה ל-MONUSCO החלה פריסה ב-1999 [sic]), אלפי חיילים התחלפו על ידי חצי מהעולם, אך דבר לא השתנה ב- גובה הצליל. יתרה מזאת, התנהגותם של חיילים בינלאומיים כלפי האוכלוסייה האזרחית שעליה להגן מפני אלימות היא כה מצערת שהם פותחים פצעים עמוקים עקב התעללות חמורה וממושכת ואשר יכולים להיות מנוצלים בקלות על ידי מי שרוצה להפנות אוכלוסייה נרגזת נגד האו"ם.

כשאיפה כללית, ההתערבויות של האומות המאוחדות נעשות בשירותם של אנשים, לא רק מדינות. בפירוש אחד, גוף שלם של התחייבויות בינלאומיות נובע מההכרזה הראשונית של מגילת האומות המאוחדות לפיה עמים, לא מדינות, כורתים ברית להצלת הדורות הבאים מנגע המלחמה. בפרשנות זו, המנדט של האו"ם אינו עוסק רק בהגנה על ריבונות המדינה והעדפות המדינות החברות, אלא בביטחון, כבוד והגנה על אנשים, רעיונות שבאים לידי ביטוי במנדט להגן על אזרחים שכל משימה רב-ממדית שהוסרה מאז 1999 קיבלה. על ידי מועצת הביטחון. בפועל, הן פעילים מקומיים והן חוקרים טענו כי השלום משתרש רק כאשר שחקנים בינלאומיים משקיעים בקהילות מקומיות וכאשר לפתרונות פוליטיים המרכזים את הדאגות של האוכלוסייה המקומית יש דרך ודרך להתפתח.

משימות המתמקדות בביטחון המדינה ולא ברצון ובביטחון של אנשים הופכות את שומרי השלום למקור פוטנציאלי נוסף לחוסר יציבות באזורים שכבר מלאים באיומים על אנשים רגילים. גרסה מאובטחת וכופה יותר זו של פעולות שלום מנוגדת לחזון של האו"ם של שמירת שלום ובניית שלום, המדגיש את "ראשוניות הפוליטיקה". הנציגויות במאלי, DRC ו-CAR, לעומת זאת, פועלות בהסכמה מפורשת של המדינה המארחת על מנת לתמוך ולהרחיב את כוחה של האומה הפועלת לעתים קרובות לצד כוחות המדינה כדי להתמודד עם הקבוצות שהיא זיהתה כמורדים. .

במאלי, הקיימות של MINUSMA הייתה מוטלת בספק הרבה לפני ההפיכות הצבאיות: כפי שציין דו"ח מזכ"ל האו"ם לשנת 2018, ניתוח עצמאי מאותה שנה הגיע למסקנה שהמשימה "עמדה בפני דילמה בין הצורך לרפור ולבנות מחדש את כוחות ההגנה והביטחון של מאלי ובמקביל לתמוך בכוחות הקיימים בהתמודדות עם מצב היציבות הנוכחי", וכי רק א "מסגרת ברורה של מדיניות אזורית" זה יהפוך את יעדי המשימה לניתנים להשגה.

כיום, כפי שראינו, המשימה אינה יכולה לנוע בחופשיות; אינו יכול לחקור הפרות לכאורה של זכויות אדם; רק לאחר חודש של השעיה לחילופי כוחות; לבסוף, בעוד שיש תהליך פוליטי ביסודו על הנייר, בפועל הוא ריק. יתרה מכך, חוסר היציבות של הסדרי הביטחון האזוריים מעלה שאלות נוספות לגבי יכולתה של המשימה לממש את המנדט שלה.

MINUSMA הייתה תלויה במידה רבה בפעולות סיכול טרור של צרפת, אירופה ואפריקה בסאהל, שיצרו ארכיטקטורה ייחודית של כוחות חיצוניים עם למעלה מ-21.000 חיילים פרוסים ברחבי האזור. ארכיטקטורה זו נמצאת בתנופה, לאחר שהתבררה כלא יעילה ובעיקר לא פופולרית (יש להודות שהנרטיב של חלק מהתקשורת על קבלת הפנים של אוכלוסיות מקומיות לכוחות בינלאומיים, באשר הם, הוא אגדה הניזונה למטרות מדיניות פנימיות על ידי מדינות רבות המשתתפות במבצעים אלה כדי להפוך אותן מקובלות על דעותיהן.). בנוסף, לאותן מדינות שמזמינות רשמית את האו"ם להתפרס, לרוב אין ברירה אחרת וממשלות רבות אינן מסתכלות בעין יפה על חיילים זרים שיסתובבו בחופשיות בשטחן.

מאלי היא לא המדינה המארחת הראשונה שעוינת כל כך בגלוי לשומרי השלום. אולי הדוגמה הידועה ביותר היא מבצע האו"ם בסודאן בתחילת שנות האלפיים, שבוצע ללא הסכמת ממשלת סודאן, שיצאה מגדרה כדי לחבל בעבודתה ובחופש התנועה שלה. אולם המנדט של MINUSMA לייצב את מאלי הופך את המצב ליוצא דופן: 'הקסדות הכחולות' נמצאות בשטח כדי לסייע לממשלת מאליה להילחם בג'יהאדיסטים ובטרוריסטים תוך שהם מתקבלים בקושי הולך וגובר על ידי אותה ממשלה שהם אמורים לעזור (והחולשה הזו כלפי ה'קסדות הכחולות' נוכחות גם ב-DRC וגם ב-CAR, ברמת הממשל וברמת דעת הקהל המקומית). ההקשר הפוליטי השתנה בצורה כה קיצונית, עד כי ייתכן ש-MINUSMA כבר לא תהיה בעמדה לפעול במתכונתה ובמנדט הנוכחי שלה. גם המשא ומתן המחודש על המנדט השנה במועצת הביטחון של האו"ם התגלה כקשה מאוד: ממשלת המעבר ושכירי חרב רוסים הואשמו במעורבות בזוועות נגד אזרחים, ורוסיה התנגדה תחילה להצעת ההחלטה. שהתמודדה עם הפרות זכויות אדם והגבלות מקומיות על תנועות MINUSMA. והביאו פתרון מוחלש להימנע מהוטו של מוסקבה, שהיה פירושו הסוף המוחלט של המיסיון ולכן הרע הפחות נבחר.

מועצת הביטחון של האומות המאוחדות, שחלקה כעת יותר ויותר פנימית, פשוט נוטה לחדש מנדטים ולחזור על השפה ותנאי המחויבות במידת האפשר, במקום להאלץ לנהל משא ומתן מחדש לחלוטין על תנאי ההתערבות, וגישה זו מעדיפה פתרונות פשרה לחסרון. במקרה של מאלי, DRC ו-CAR, גישה זו מציבה את שומרי השלום בסביבה עוינת יותר ויותר עם תועלת מורגשת מועטה תוך השארת הדלת פתוחה לכמעט מותם או לחוסר רלוונטיות (יקרה).

שתי אפשרויות פוטנציאליות פתוחות עבור שלוש המשימות הללו: להיות מאושר מחדש כיעיל יותר ועם מנדטים ברורים, ניתנים לאכיפה ומשא ומתן ברור עם המדינות המארחות, או לשים קץ להם. "אפשרות שלישית" תהיה לתת עדיפות להגנה על אזרחים ולתעד הפרות של זכויות אדם, משימות שדורשות הסכמה שממשלות אינן ששות לתת.

במונחים כלליים יותר, ההפגנות ב-DRC מעלות שאלות לגבי האופי הנוכחי והסיכויים של פעולות שלום. הם לא יכולים לעשות את עבודתם כשהאוכלוסייה המקומית לא רוצה אותם שם, ופעולות האו"ם ללא הסכמת האנשים המקומיים הן רק תרגילים להגנת ריבונות המדינה, לא ניסיונות לבנות שלום בר קיימא. ופעולה בנסיבות מסוכנות ללא הסכמת המדינה המארחת או היכולת להגן על אנשים מפני אלימות של המדינה או שלום ברור שיש לשמור, כפי שהם עושים במאלי, DRC ו-CAR, מסתכנת בפגיעה נוספת בעמדת האו"ם וה- היוקרה הנותרת שלו. בניית קונצנזוס ברמות מרובות היא המפתח להצלחה מתמשכת של פעולות שמירת השלום של האו"ם ואבן הפינה למציאת פתרונות מדיניים מתמשכים לסכסוכים.

לאו"ם יש כלים וטכניקות לקידום מאמצי בניית שלום מקומיים ומיקוד הכלים והטכניקות הללו לבניית קונצנזוס והסכמה על נוכחות האו"ם בקהילות מקומיות צריך להיות חלק מרכזי בכל משימה. ובמקום שבו הסכמה של המדינה המארחת אינה אפשרית, מטרות הומניטריות ודיפלומטיות - לא יעדי ביטחון - צריכות להיות הציר המרכזי של מאמצי האו"ם בסכסוך. אחרת, פעולות שמירת השלום של האו"ם מסתכנות בביצה בין מטרות שונות ובלתי ניתנות להשגה, כמו הגנה על אנשים ופתרון בעיות ביטחוניות..

אבל אם האו"ם נמצא בתהליך של איבוד קונצנזוס באפריקה, ארה"ב, אחת המדינות החשובות של הארגון, באחת החזרות הרבות, אך עד כה לא חותכות במיוחד, מחפשות אותה. מזכיר המדינה האמריקני, אנטוני בלינקן, היה בסיור באפריקה עם ההכרזה על מדיניות ממשל ג'ו ביידן כלפי היבשת כגולת הכותרת של הביקור. האסטרטגיה החדשה הושקה במהלך החלק הדרום אפריקאי של הסיור שלקח את בלינקן גם ל-DRC ולרואנדה בין ה-7 ל-12 באוגוסט. אין להגדיר את הדיונים הספציפיים למדינה של בלינקן בדרום אפריקה, הרפובליקה הדמוקרטית של קונגו ורואנדה כבלתי רלוונטיים, אלא כחלק מהאסטרטגיה העולמית של ארה"ב להכיל את הלחץ הרוסי והסיני, ולגבש את החזית האנטי-מוסקבה ובייג'ין. כל תחום, כולל זה של האו"ם, שנחשב על ידי וושינגטון כבסיסי ומעניק לגיטימציה. עם זאת, ההכרזה על המדיניות החדשה לכל היבשת היא ההתפתחות המשמעותית ביותר עם השלכות מרחיקות לכת בטווח המיידי, הבינוני והארוך.

זוהי המסורת של רוב הממשלים האמריקאים להקים פרויקטים ויוזמות פוליטיות וכלכליות כלפי אפריקה, בין אם הם בנויים ומנוסחים היטב ובין אם הם פשוט אד-הוק ובלתי מסודרים. החשיבות של מדיניות זו היא בכך שהן מעצבות את היחסים באמצעות סחר והשקעות, התקשרויות פוליטיות ודיפלומטיות, סיוע באמצעות סוכנויות ויוזמות הומניטריות שונות ויחסים צבאיים. לפי לשון הרע לא ראויה, ממשל דונלד טראמפ (2016-2020) היה גורם לאפריקה להיעלם מהאג'נדה הפוליטית הגלובלית שלה. מה שבטוח, ממשל טראמפ לא הזניח לחלוטין את אפריקה. אחד משיאי ההתקשרות של ממשל טראמפ עם אפריקה היה השקת 2018 של פרוספר אפריקה, גוף בין-סוכנויות המספק מנגנון תיאום לתוכניות מסחריות והשקעות.

צ'ה פרוספר אפריקה ממשיכים להתקיים בתקופת ביידן, כך שמבחינה אידיאולוגית זה מזה, זה מראה שמשהו טוב לאפריקה הגיע גם מממשל טראמפ. עם זאת, ממשל טראמפ לא הנדס אסטרטגיה גלובלית, מלבד הצהרות סתמיות של גורמים רשמיים באותה תקופה - כמו חבר המועצה הלאומי לשעבר ג'ון בולטון - המבוססות לרוב על הצורך הבלעדי של ארצות הברית לעמוד מול סין ורוסיה ביבשת.

בעצם, חסרה גישה מתמדת, המוחלפת ברגעים של עניין ושלבי קיפאון. האסטרטגיה העולמית האחרונה של ארה"ב כלפי אפריקה גובשה לפני עשר שנים ב-2012 על ידי ממשל ברק אובמה. מדיניות זו נתנה עדיפות לחיזוק המוסדות הדמוקרטיים; לעורר צמיחה כלכלית, סחר והשקעות; קידום שלום וביטחון; וכן, קידום הזדמנויות ופיתוח באמצעות יוזמות בתחומי בריאות, בטיחות מזון, שינויי אקלים. בעוד נושאים אלה נותרו רלוונטיים ליחסי אפריקה-ארה"ב בשנת 2022, הנסיבות הפוליטיות, הכלכליות, הביטחוניות והגיאופוליטיות השתנו באופן אקספוננציאלי בארצות הברית, באפריקה וברחבי העולם.

במהלך החודשים הראשונים של כהונתו של ביידן, הייתה אופטימיות באפריקה לגבי יחסים טובים יותר עם הממשל החדש דאז. חלק מהאופטימיות התחזקה על ידי מינוי אישים שלדעתם מתאימים למטרות ואינטרסים אפריקאים, החל בלינדה תומס-גרינפילד, שגרירת ארה"ב באו"ם.

בעוד אנליסטים, חוקרים ואסטרטגים ממתינים למדיניות הפורמלית, ישנן אינדיקציות ראשונות על ההיבטים המרכזיים, המזכירים את מה שהוצע על ידי וושינגטון לרגל פסגה פאן אמריקאית מהטיול של לוס אנג'לס וביידן לקוריאה ויפן: דמוקרטיה, ממשל תקין וכיבוד זכויות אדם, תמיכה בביטחון (באמצעות AFRICOM), יש לצפות שהפוליטיקה תכלול את הנושא של "שגשוג כלכלי", שיהיה כוללני ומתחשב לא רק האינטרסים של חברות אמריקאיות, שהציעה הצעות להודו-פסיפיק ולאמריקה הלטינית חלשות למדי.

_{צילום: משלחת האומות המאוחדות בקונגו - מונוסקו}